编者按：2021年4月，全国职业教育大会创造性提出了建设技能型社会的愿景。同年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，明确提出到2025年技能型社会建设全面推进，到2035年技能型社会基本建成的目标。技能型社会建设旨在改变长期以来影响技能人才队伍建设“重学历、轻技能”的观念和偏见，营造崇尚技能、学习技能、精益技能的社会氛围，进一步壮大技能人才队伍的规模和质量，以此支撑中国式现代化。技能型社会建设的核心是技能人才队伍建设，技能人才队伍建设应当在培养、使用、评价、激励等各个环节做好工作，这些都离不开职业教育的参与。本专题的三篇文章，分别从技能的形成、使用和评价等环节剖析技能型社会建设的相关议题，并基于对问题的分析提出解决问题的建议。希望能对技能型社会建设、职业教育高质量发展及其二者之间关系的研究有所启发。

摘　要：技能学习是一种人力资本投资行为，阻滞个体技能学习的因素主要包括技能投资与回报的时间差和不可预见性、技能投资的成本与回报不成比例、技能学习本身的复杂性阻碍学习者的技能投资等因素。一些国家通过技能学习匹配、学习成本补偿、学习过程激励、学习价值挖掘等方式，促进个体投入技能的持续学习。接受职业教育是个体技能学习的主要方式，但一些制度障碍的存在，影响了职业教育促进个体技能学习的效果，如劳动力市场体制性分割制约了技能学习的制度保障，政府耐心资本的缺失制约了个体职业教育投入的有效补偿，社会固有的文化认同制约了职业教育价值的有效挖掘，职业教育资源的地域分割制约了技能学习机会的平等获取。构建促进个体技能学习的职业教育发展环境，应破除二元劳动力市场分割对职业教育毕业生的就业屏障，优化政府投资职业教育与培训的路径和方式，促进优质职业教育资源的跨域流动和合理配置，完善职业教育与技能人才的社会话语表达。

关键词：技能学习；职业教育；劳动力市场分割；人力资本

技能学习是一种人力资本投资行为，个人会根据自身对成本和收益的判断，选择以何种方式，在何时学习哪些技能。因此，市场化国家存在着由市场调控的技能学习市场，技能被视作一种重要的生产资料，参与资本的生产与再生产。然而，技能又不仅仅具有私有性，作为无可替代的生产资料，技能资源在空间、时间和结构层面的配置，必然会影响到区域产业结构和就业市场的演变。因此，技能资源具有准公共产品的性质，政府需要在国家需求和个人需求之间做好平衡，通过政策手段调控技能资源的供给结构。职业教育与培训是技能学习的最主要方式，受制于外部环境和职业教育自身发展的因素，职业教育促进个体技能学习存在不同维度的制度障碍，破解这些障碍，对于提升个体技能形成的质量，构建技能型社会具有重要现实意义。

一、个体技能学习的阻滞因素及其促进逻辑

（一）阻滞个体技能学习的成本因素分析

阻滞个体技能学习的因素主要包括以下三个方面。

一是技能投资与回报的时间差和不可预见性。从人力资本形成的角度看，技能形成是一类具有较长时间成本的投资行为。古代的技能投资表现在师傅与徒弟间稳定教学关系的形成，且这种投资还带有一定程度的人身依附关系。技能学习的具身性，以及观察、模仿、试误等技能学习方式的特点，决定了技能学习投资的长期性和不稳定性。现代从业人员的工作技能在继承了操作技能固有复杂性的同时，还融合了对理论知识的理解和运用，以及技能应用情境的多元变化，这些都带来了对认知技能和操作技能协同作用的更高要求。学习者不仅要接受系统性的理论学习，还要通过工作场所学习和学校学习的交替，提升技能训练的效率和质量。这一学习行为横贯个体工作前后的全过程，拉长了个体通过技能获得更高收益的周期。此外，数字技能的广泛运用，尤其是机器人工业对一线操作岗位“去技能化”的影响，又加剧了个体对技能形成回报不可预见性的疑虑。

二是技能投资的成本与回报不成比例。技能形成的长周期性和不稳定性，必然提升个体对技能投资回报的期待。然而，与这一期待不相符的是技能人才在劳动力市场中的低水平回报。这体现在内外两个方面。一方面相较于学历等级，技能等级在劳动力市场中的信号价值更低，无法得到与投入相匹配的经济回报和价值回报，或边际效益呈现递减效应。这是新兴经济体中存在的普遍现象。另一方面除高低技能水平带来的回报差距之外，受劳动力市场中存在的各种分割的影响，性别、年龄、城乡、户籍等因素也影响不同技能人才间的收益差距。而数字技术的应用，进一步拉大了高低技能劳动者的工资差距，不利于以中低技能为主的制造业企业的生存。

三是技能学习本身的复杂性阻碍学习者的技能投资。信息加工理论中，技能被视作关于“怎么做”的程序性知识。这种知识的学习和应用不同于陈述性知识，需要个体充分借助肢体与情境的互动，形成具有个性化特征的操作图式，并灵活感知和适应情境变化带来的对操作的影响。因此，技能形成的过程，是学习者身体与外界环境事物相互作用的“具身认知”的过程，其不仅取决于身体层面的基本条件，同时也取决于个体在观察、模仿、思考、试误过程中对操作细节的感知、提炼、修正乃至图式的建构。且个人特征、目标、品格、动机和偏好等非认知技能也深度影响个体的就业质量和生涯发展。尽管可以根据技能的娴熟度，总体上划分出技能形成的不同阶段及其特征，但技能形成具有自组织性，在事实上不存在既定的演化顺序和事件序列，“悟性”“天资”等先天因素和后天的“勤奋”“顿悟”，成为影响个体技能形成水平的重要维度。这就进一步强化了技能学习自身的复杂性，从而影响个体投资技能的积极性。

（二）促进个体技能学习的政策维度

为解决个体，尤其是青年群体主动学习技能的问题，很多国家通过完善职业教育发展的内外部政策，为包括青年在内的各群体投入技能学习提供保障。这些政策主要聚焦以下几个方面。

1. 技能学习匹配。受市场调节自发无序，以及不同组织间信息封闭和传递滞后等因素的影响，技能人才的供求间始终存在一定的偏差，这会导致劳动力市场中结构性失业和缺工并存。一些国家和地区通过成立的研究和发布机构，以周期性、科学性的人才供需发布制度，降低技能人才供求间的失配程度。目前这一制度的实施存在三种模式：以美国为代表的劳动部门主导模式，以德国为代表的教育部门主导模式和以中国台湾地区为代表的产业主管部门主导模式。三者在研究的出发点、侧重点和信息特征等方面存在差异，但其核心功能都是指导学校的专业设置和人才培养，保障技能人才供需间的动态匹配。它有利于弥合职业教育的人才培养与产业发展需求间的信息差。

2. 学习成本补偿。受技能形成对工作情境高度依赖的影响，产业界一直以来被视为技能教育的关键参与方。尽管规模企业存在积极参与职业教育的内在动力，但更多的中小微企业和学习者个体囿于对资金成本、人力成本、信心等因素的考虑，难以主动积极参与技能形成过程。为鼓励雇主深度参与职业教育，以政府为代表的公共服务部门，试图运用财政、税收等政策手段，降低雇主和学习者投入技能学习的潜在成本。如向企业和学生直接发放补贴，通过税收减免、融资政策等引导雇主投入，尽可能降低企业参与职业教育所产生的交易成本和机会成本。

3. 学习过程激励。由技能这一符号确立的权力场域，构成了与学历体系相区别而又融合的职业能力发展体系，从而为技能人才的生涯发展建立了兼具类型化和通用性的通道。首先，职业资格证书制度是保障技能学习最基础和通行的激励制度，由不同等级、资格构成的技能评价制度，以及围绕技能评价制度形成的劳动力市场雇佣和薪酬规则，为个体坚持技能学习提供了明确的方向和可持续的动力。其次，随着学历职业教育高移化的趋势不断显著，很多国家都开辟了技能人才“专科-本科-研究生”的学历提升通道，技能水平被视作职业教育学生升学的关键参照，如瑞士的联邦职业会考制度就把工作世界中的实践应用能力作为门槛性和关键性的考核内容。最后，以世界技能大赛等为代表的技能竞技平台，为不同国家之间和内部技能人才的比拼和交流提供了机会，逐步形成和确立了以技能为核心的社会评价机制与话语体系。

4. 学习价值挖掘。技能与技能人才的价值既受其自身对社会贡献的影响，也受长期形成的社会文化惯习的形塑。对技能的学习行为和成果进行奖励和宣传，有利于促进技能和技能人才社会价值的外显，形成尊重、认可和学习技能的社会风气与认知模式。奥地利、德国、中国等都将对学徒教育、职业教育等作出突出贡献的企业和个人进行表彰的内容写进职业教育相关法律。新版的《中华人民共和国职业教育法》首次在法律层面明确了“每年5月的第二周为职业教育活动周”。

可以看出，各国完善职业教育发展内外部环境的着力点和形态不一，这取决于不同国家基于本国发展现实，对其技能短缺问题及原因的判断。但无论如何，促进技能学习的逻辑起点，在于技能与知识、能力与学历之间在内涵、形成机制和社会效用等方面存在的本质差异。技能学习者的权利和学习质量，是影响社会稳定和国家能力建设的重要因素。

二、职业教育促进个体技能学习的制度障碍

改革开放以来，我国通过大规模的政府投入配合市场运作，构建起了世界规模最大的学校职业教育体系，形成了结构化、系统化的技能学习环境。然而，受制于技能在形成、评价和使用阶段存在的制度障碍，职业教育促进个体技能学习的效果无法得到充分彰显，这些制度障碍体现在劳动力市场的体制性分割、政府耐心资本的缺失、社会固有的文化认同偏见、职业教育资源的地域分割等四个方面。

（一）劳动力市场体制性分割制约了技能学习的制度保障

与西方国家劳动力市场分割所不同的是，我国的劳动力市场分割突出表现在制度性分割，即人为设置的制度阻碍了劳动力的自由流动，如所有制造成的体制内外的劳动力分割、户籍和城乡差异造成的本地与外来的劳动力分割等。此外，近年来数字技术的深度应用，催生出了平台经济、零工经济这一新的经济系统，以及以“网约工”为代表的自雇形式。这类雇佣源于工作场所与劳动关系的断裂，存在工作主体小微化和非正规化、工作安排自由化、工作场所流动化、劳动条件提供方式混合化、用工关系存续零工化等特征。有调查显示，我国网约劳动者以农民工群体为主，这部分劳动者长期处于次级劳动力市场，多处于企业和社会“双重体制外”状态。我国由人力资源大国向人力资源强国转变的主要难点，也就在于如何高质量开发长期游离于次级劳动力市场的大量进城务工群体。

劳动力市场的制度性分割，一定程度上阻碍了学习者稳定投入技能的愿望和动力。首先，基于所有制的劳动力市场分割，使体制内外的技术技能人才长期固定于主次劳动力市场中，各自形成了独立的上升通道。而受体制内工作性质、组织文化等的影响，基于技能水平的工作能力有时并非晋升的关键乃至重要参照指标，这既不利于体制内技术技能人才长期扎根技术技能提升，也不利于鼓励外部优秀人才。其次，受编制总数限制的影响，体制内往往通过“劳务派遣”的用工形式解决人手不足的问题。劳务派遣的“雇佣与使用”相分离，催生出在编和非在编的人员同工不同酬的现象。更重要的是，编制外人员在职称评审、学习进修、岗位晋升等方面的权利缺失，制约了其职业发展的空间，消磨了这部分劳动者在岗提升技能的意愿。最后，基于城乡和户籍的劳动力市场分割，剥夺了部分劳动力群体获取更高质量职业教育的机会，包括但不限于获取高质量义务教育和职业教育的机会、获得政府发放的在职技能提升补贴的机会等。

（二）政府耐心资本的缺失制约了个体职业教育投入的有效补偿

耐心资本是指坚持长期价值创造的相关投资。霍夫斯泰德（Hofstede）的文化维度理论认为，长期导向是区别不同类型文化的重要维度之一，那些长期导向性强的国家或民族，其社会高度重视恒心、毅力等品质，这些因素会影响到一国的经济增长和技术进步。一些研究结论也显示出，各国在长期导向方面存在的差异会对这些国家的个体行为产生影响。对于技能形成这一需要长期稳定投资的过程而言，耐心资本显得尤为重要：一方面，政府投资个体的技能形成应有动态规划性和可持续性，不以短时收益作为评判投资与否的参照指标，这会提升企业和个体使用政府投资的合理性，正向鼓励个体以长期导向的品质投入技能学习和精进；另一方面，个体不以短期收益为唯一参照评价技能学习收益，这也能激发其不断挑战技能形成过程中的困难，从而有助于高端技能人才的产出。在新结构经济学看来，长期导向、耐心资本可被视为一种比较优势，包括中国在内的诸多东亚国家，都在长期导向指数中名列前茅。

然而在技能学习保障中，各级政府的耐心资本似乎并未显现出比较优势，或是呈现出整体缺失的状态。一方面，政府的职业教育投资更多地体现了新自由主义的治理思想，以“项目制”为特色的职业院校治理模式，构成了绩效导向的投入产出评价机制。政府依托专项计划向职业院校和企业划拨资金，支持产教融合校企合作，并规定了一定时间内考核的典型指标，这些指标将技能形成的历时性、复杂性规制为可量化、可比较的数字，如技能大赛的获奖数量、毕业率或3年内毕业生晋升率等，从而在职业院校中形成了功利导向、绩效导向的锦标赛机制，违背了技能形成的基本规律，也无法有效发挥政府兜底和补偿个体、组织在技能形成中潜在风险的价值。另一方面，高度内卷化的社会剥夺了个体埋头于技能形成的内在动力，将学历而非技能提升视为在劳动力市场获得比较优势的首选通道，无形中促进了个体的“过度教育”，提高了劳动力的职业期望和岗位流动性，不利于基于某一岗位或专深技术的钻研与突破。

（三）社会固有的文化认同制约了职业教育价值的有效挖掘

文化影响人的心理和行为，一个民族的文化充分基于且体现在其长时间形成的社会想象之中。技能学习行为的发生与否，不仅取决于个体对技能学习成本和收益的现实判断，也受到其个体心理和所处群体的文化约束。尽管改革开放以来西方多元思想的涌入，造就了当前中国社会多元群体文化和观念的共存，但基于中国儒道文化所形成的“仕而优则学，学而优则仕”，“重道轻器”，“道本器末”的文化观念，以及“以经济建设和生活改善为中心”的实利主义思想，都潜移默化地影响个体和群体对技能价值的认同和选择。根据人民智库2022年6月面向4373名社会公众开展的对职业教育的认知与评价调查显示，89.86%的受访者认为社会对于职业教育的认知存在偏见；4成多受访者依旧认为“考不上大学的才上职业学校，是低层次教育”，“学术型人才的劳动是高水平的，而应用型人才的劳动是低水平的”。“职业道德”“实践技能”和“实际工作能力”是公众认为职业教育中排名前3位的内容。对技能、职业教育形成的负面认识，离不开本土传统文化形塑而来的社会认知偏差。

除传统文化的影响外，由物质社会革新引发的新一代青年群体消费观、就业观的变化，也对技能学习质量产生负面影响。数字技术助推以“网红文化”为代表的快餐文化的兴起。一方面，它形成了与主流文化相悖的“精致利己主义”价值观、“一夜暴富”财富观、“及时行乐”的消费观等，这些观念与技能形成所需要的敬业、精益、专注、创新等精神内核不匹配，一定程度上消解了青年群体投入岗位技能提升的意愿；另一方面，数字技术衍生出的快餐文化具有碎片性、快消费、垂直分发和再生产等特质，它会影响技能学习者对待学习过程的态度，尤其是技能学习所需要的系统观、全面观、跨界观等。

（四）职业教育资源的地域分割制约了技能学习机会的平等获取

传统社会的技能学习依靠的是学徒拜师机制，师傅是技能学习的核心资源。教育的建制化和普及化，以及理论技术的大规模应用，催生了现代学校职业教育的发展，技能学习的机会更多地体现在个体获得各类职业教育与培训的机会，包括职前的学校教育和职后的岗位培训。技能学习机会同时存在政府公益性配置和市场化运行两种模式，前者遵循公共利益最大化的分配原则，后者则依赖于市场对通用技能或专有技能的供需调节。

理想状态下，政府的公益性配置和市场化运行之间存在着互补和协调的关系，其中政府重在通用技能资源的供给，基于公平的原则为全体公民提供必要的基础技能教育。而企业可根据发展需要，为员工提供专有技能的培训。由于专有技能的使用范围小、沉没成本高，因此其培训的成本和收益由提供训练的企业和获得训练的工人分享。然而，受户籍制度、城乡分割、教育资源地方保护等因素的影响，我国技能教育机会的获取存在着不公平因素。首先，各省市职业教育，尤其是公办优质职业教育资源分布不均，不同省份职业教育发展基础、投入力度、学位数量等都存在较大差异，且难以通过跨省招生的方式实现省际的资源流动。其次，不同省份和各省份内部不同地区技能学习资源的可及性不一，城市中的技能学习资源（包括职业技能、休闲技能等不同目的的技能学习资源）分布地域较广、质量较高、可及性强，而县级及以下地区的技能学习资源较为集中，个体需要付出较大的时间、精力和资金成本才能获得，且学习资源质量比城市更差。最后，尽管信息化手段扩展了不同地区获取高质量技能教育资源的路径，一定程度上弥合了技能学习机会的地域分割造成的影响，但它并未回应技能学习对情境性、具身性的需求。社会学习理论、情境学习理论等都揭示了观察、模仿、试误、示范等机制对于技能学习的重要性，而这就涉及工作情境中的设备、工具、制度、人员及其关系等的质量。这些是教育的信息化和智能化无法彻底解决的问题。

三、促进个体技能学习的职业教育发展路径

（一）破除二元劳动力市场分割对职业教育毕业生的就业屏障

制度性的二元劳动力市场分割对个体公平获取技能学习资源、深耕某一岗位技能领域、促进技术技能人才自由流动和优化配置造成了负面影响。因此，各国都将弥合劳动力市场分割作为促进人才资源合理配置的重要突破口。与国外性别、种族等先天因素造成的劳动力市场分隔突出矛盾不同的是，我国二元劳动力市场分割主要表现为制度性分隔，尤其是对职业教育毕业生存在显性或隐性的歧视政策，因此破除人为限制技能学习意愿、动机和行为的制度设计更为紧迫。

具体而言，一是降低一级劳动力市场的门槛，保障体制内非在编人员的合法权利，包括合理的岗位发展权、职称评定权等。二是鼓励有条件的企业建立技术技能等级评定制度，为技术技能人才单独设定岗位发展等级，建立技术技能等级向其他系列的流动机制。通过在技能等级与职称等级之间建立对等关系，彰显职业教育毕业生的人力资本价值和社会价值，激发学习者学习技能、苦练技能的愿望，吸引更多优秀人才从事技术技能工作。三是降低户籍、身份等对职业教育毕业生获取技能学习资源的限制，包括由政府提供的公共性职业教育资源，以及由企业内部提供的竞争性资源。四是扩大技术技能人才考取公务员和事业编制的范围，允许个人凭借一定等级的技术技能证书参加政府和事业单位招聘考试。

（二）优化政府投资职业教育与培训的路径和方式

政府应进一步提升支持个体技能学习的投资效果，丰富投资形式。首先要注重改革当前技能培训的供给模式和实施方式。我国公共就业培训服务的供给，已经由政府垄断到政府指派的混合供给，发展为如今的政府购买服务的“准市场化”供给，政府的供给模式也开始逐步由组织中介转向直接向个体提供，以“培训券”为代表的凭单制就是典型代表。然而过去十多年培训券的使用效果并不显著，其关键因素在于其未能充分调动培训对象参与的积极性，也未能考虑雇主对技能提升的实际需求。未来在强化个人需求导向、精准支持的前提下，应将雇主的培训需求纳入培训券的设计中，促进培训券使用情境的多元化和方式的灵活化。

其次要改革政府对职业院校项目化的支持模式。政府下拨给职业院校用于人才培养的专项资金，应适当淡化短期指标、量化指标的绩效化评价导向，建立“基础量化指标+质性成果评价”的组合式评价模式，重点关注毕业生未来3~5年的整体发展情况，以及技能形成的典型经验和成果，培育政府和社会对于技能形成的耐心资本。鼓励采用第三方评价的方式，获取用人单位对学校人才培养质量的评价。最后，对于鼓励企业参与职业教育的财政、税收、土地等组合优惠政策，基层政府应尽数落实，并建立评估机制，将人才培养和使用情况作为持续支持的重要参考依据。

（三）促进优质职业教育资源的跨域流动与合理配置

要打破技能形成机会和资源的地域分割，通过职业教育资源的跨域流动和合理配置，打造全国统一人力资源大市场。一是要推进高等职业教育招生资源的跨省配置。经济欠发达地区，有充足的中等职业教育生源，但由于当地高等职业教育资源偏少，竞争激烈，一些优秀学生缺少升学机会；经济发达地区高职院校办学质量高，就业机会多，却缺乏生源，造成办学资源浪费。推进高等职业教育跨省市招生，不仅有利于充分利用经济发达地区的优质高职教育办学资源，而且可以大大提升经济欠发达地区中等职业学校的吸引力。二是要促进优质职业教育资源的城乡联合，尤其是对于部分经济发展较好的区县，以及对本土人才培养有迫切需求的区县，通过联办、托管、转设二级学院等方式，整合本土中等职业教育与省域、市域高职教育资源，促进技术技能人才本土培养、当地就业、在地发展。三是要促进优质职业教育资源的东西联动。促进西部地区流向东部的务工人员及其子女公平享有务工所在地优质职业教育资源，扩大东部优质职业院校面向西部欠发达地区协议、定向培养紧缺人才的名额，并形成专业性人才培养的集中效应，以人才培养拉动产业扎根和聚集。

（四）完善职业教育与技能人才的社会话语表达

在计划行为理论看来，态度、主观规范和知觉行为控制是影响个体是否采取某个行动的三大关键因素。其中，个体会根据采取某项行动所感受到的社会压力，以决定其未来的行动决策。对技能学习成本收益的分析，以及参照周围人投入技能学习后的结果，属于态度和知觉行为控制的因素，而主观规范则是左右个体是否选择技能学习、选择职业教育的主观规范因素。一个对技能学习行为友好的社会，才能卸除个体身上背负的社会压力，自由、主动、积极地投入各种类型的技能学习。不可否认的是，“学技能”“职业教育”等原本中性的概念和行为，在固有文化惯习和社会认知偏差的影响下，有被污名化之嫌。随着我国产业转型升级力度的不断加强，数字化、智能化技术在产业中应用的范围和水平不断加深，以及人民生活水平和教育水平的不断提升，原有的职业教育话语体系和发展模式逐渐无法适应新时期产业和人民群众对职业教育的需求。职业教育在当代遇到的诸多发展困境，与概念内涵的狭隘、发展思想的封闭、话语体系的落后，以及模式革新的迟滞不无关系。

因此，政府和全社会要从“名”和“实”两个层面推动职业教育改革，完善技能学习与技能人才的社会话语表达：在“正名”上，要通过对优质学校和典型校友的宣传，扭转社会公众对职业教育的传统认识，引导社会媒体对职业学校部分现象的正确报道；继续增设高技能人才高级别奖励项目，构建制度化的高技能人才社会荣誉体系；大幅提升高技能人才的政治待遇，充分吸纳高技能人才在工会、团委、妇联等群团组织中兼任职务，积极推荐高技能人才作为党代会代表、人大代表、政协委员、团代会代表等的人选。

在“落实”上，应逐步扩大职业本科的办学规模，增加高水平大学面向职业院校学生的招生名额，在职业院校试点高层次技术技能人才选拔和培养制度。推动中等职业教育基础性转向，以及职业专科教育和本科教育的课程改革，促进职业教育由低技能培训转向专业性、系统性技能教育。通过组建技术研究机构、建设技术学科，推动职业院校技术研发能力的提升。

【刘克勇，江苏联合职业技术学院党委书记、研究员】

原文刊载于《中国高教研究》2023年第11期