摘　要：职业资格的形态和功能受职业技能专业性水平的影响，专业性的技能形成了以专业权力为核心的专业主义资格治理模式。而管理主义更多地站在社会大众权力的角度，强调资格背后的公共利益和治理效率。专业主义和管理主义共同形塑一国职业资格证书制度的形态和功能。基于技能的专业化水平，职业资格治理模式可划分为三类：针对专业技能岗位的国家法团主义治理、针对中等技能岗位的社会法团主义治理、针对低技能岗位的多元主义治理。近年来我国职业资格治理存在市场权力的强化与专业权力的消解、证书治理的错位与必要监管的缺位、评价效度的参差与评价标准的失范等问题。未来我国职业资格证书制度改革，应在专业主义和管理主义之间进行再平衡，处理好市场权力和行政权力的关系，优化职业资格认定和技能等级评价的方式，并建立职业资格证书与其他类型评价的互认互通机制。

关键词：职业资格；专业主义；管理主义；职业资格证书；技能专业化

一、引言

职业资格形成于行业对从业人员的准入限制，是一个人达到学习成果的既定标准时给予的制度层面的确认。二战以来，受科技革命对社会分工和职业世界的深度影响，以及新公共管理理论、人力资本理论等的倡导，诸多国家建立了以能力或学习成果评估为基准的职业资格证书制度。自1993年首次在制度层面得到确立以来，我国职业资格证书体系在30年内得到了广泛关注和发展。而近十年内中央政府大量取消职业资格证书，也导致了具有社会公信力的技能评价体系的缺失，以及对就业的阻碍。2019年职业技能等级证书制度的横空出世，在弥补公共技能评价体系缺失的同时，也引发了对于证书质量、政府与市场角色等的讨论。

目前关于职业资格证书的形态、作用机制及其功能的讨论，主要集中在以下三个视角：一是职业资格证书作为评价“学习成果”和“能力”的载体所具有的特征和功能。劳耐尔（Rauner）区分了针对职业教育和个人就业能力的两类职业教育与培训系统，前者的职业教育与培训被整合到一个全面的学校系统中，并旨在促进个体形成职业行动能力；而后者则通过一个“资格市场”，使个人基于工作经验或在模块化体系中获得的课程认证，来提高他们的就业能力。这种区别源于英联邦国家和德语国家关于“技能”和“能力”的不同理解，尤其是对学习成果的不同定义。二是职业资格证书制度作为信号的结果导向的评价。信号理论（signaling theory）认为，在非完全竞争的市场中，企业无法直接判断雇员的能力，因此雇主使用资格作为一种筛选设备，按照资格水平雇佣，而并不在意真实职业能力和资格之间的关系。因此，职业资格证书就扮演了一种契约关系，维系着产业界和教育界间的可信承诺。在威廉姆斯（Williams）看来，英国职业资格框架（NVQ）失败的原因就在于政府主导的资格框架并未很好地体现产业界的需求。三是职业资格证书作为职业和社会的治理机制。职业资格证书制度的治理权力源于其背后的专业主义，它使职业世界中的包容和排斥合法化，在受管制的职业中，资格证书制度为拥有这些资格的人创造了劳动力市场的“庇护所”。此外，职业资格证书制度也成为西方国家不同党派实现政治目标的手段。资本主义多样性理论揭示了资本主义国家内部职业资格证书制度的复杂性，市场资本主义国家和协调资本主义国家在职业资格的开发和认定中存在着不同类型的政府与市场的关系，这些关系的背后是资本主义生产关系多样性的体现。

上述三个研究视角背后反映了一个基本现象，即职业资格证书及其制度的社会功能早已超脱出职业规范和社会福利的界限，成为社会成员重构职业体系、参与社会治理、影响社会发展的重要媒介。这反映了影响国家职业资格证书制度建设的两股重要力量：一是职业背后的专业化程度及其权力问题；二是建设职业资格证书制度带来的社会治理成本和收益的问题。简而言之，专业主义（professionalism）和管理主义（managerialism）的关系，构成了国家职业资格证书制度形态的重要维度。那么专业主义和管理主义是如何互动的？它将如何形塑职业资格证书及其制度的生成和发展？本研究将以技能的专业化及其背后的社会权力分析为切入口，解构不同技能背后的专业权力及其资格治理特征，并以此透视我国职业资格证书制度的改革要点，探索改革的可能路径。

二、专业主义与管理主义形塑下的职业资格治理模式

（一）职业资格的重要性源于技能背后的社会权力

职业资格的产生与职业背后的社会地位和工作自主性相关。之所以各国均重视职业资格证书制度的建设，本质上源于技能作为一类人力资本所具有的社会权力。技能的权力源于技能的私有性与独占性，这从古代社会个体凭借独占或优势技能产生剩余价值，并推动阶层分化就初见端倪。最为典型的便是古代师徒制所附带的人身依附关系。由于彼时生产技术落后，信息传递和人口流动的效率低、阻碍大，技能的学习和传播成本高，拥有技能的个体往往通过门派的形式，形成技能垄断的发展格局。这种门派会形成独特的政治力量，参与到彼时社会政治格局的塑造之中。最早的门派政治始于古希腊时期的智者派。智者所授不限于数学、科学、历史等，有智者还会教授制鞋这样的实践技艺。不论所授内容为何，每位智者都秉持着政治上的倾向和立场，尤其是从不同角度对民主制进行阐述、维护或改良。英国中世纪时期的行会学徒制也具有相似的特征，行会内部严格的等级制度和垄断特权，为师徒之间建立稳定的可信承诺提供了制度支持，而中世纪时期英国行会组织在经济治理上的管制力背后是强大而稳定的中央集权式王权支撑。可见，在尚未进入机器大工业生产阶段的社会中，技能作为生产资料所带来的不仅是经济资本，更是社会资本、政治资本。

机器的大规模普及、科学对技术影响的不断加深，以及福特式生产模式的广泛应用，使工场手工劳动方式逐渐转型为机器化劳动方式。在马克思看来，工业化社会由机器带来的“去技能化”本质上是剥夺了工人作为自然人的自由权和作为社会人的发展权，技能作为生产资本的本质属性衍生出了其政治资本的附加属性，并逐渐成为技能持有者争取更大政治话语权的砝码。一些研究也显示，现当代政治场域中的很多决策都会受到公民的技能属性、形成机制和社会功能的影响。当技能背后的权力，尤其是经济权力和政治权力得到确认和放大后，技能的持有者将以既得利益群体的身份，形成权力巩固的内在动机。而职业资格就是这一行动的合法化载体，它提供了进入某一职业领域的能力门槛和行为范式，规训每一位从业人员的职业操守，维系职业的合法性与权威性。这类似于阿伯特提出的“管辖权”（Jurisdiction）。管辖权是“把职业和业务结合起来的社会纽带”，一个职业的工作内容增加或减少，本质是与其他职业争夺管辖权的过程。管辖权受事物的客观属性和主观属性的界定，而一旦形成了对管辖权的统一认识，职业中的群体就会通过法律、制度或舆论对外声索和确立管辖权。管辖权的大小会受到内外部因素的影响，处于不断变动之中。这也是职业创生和消亡的动力机制。而一个职业若要不断巩固其内部的管辖权，就必须要依靠对抽象知识的创造和体系化。这里的抽象知识指的是维系职业边界、支撑职业独立性的学术性知识，它“通过澄清职业工作的基础，并把基础上溯到主要的文化价值，从而使职业工作合法化”。知识越抽象，就越能够守牢职业的边界。职业资格的功能就可以被视为维系职业的管辖权。

（二）专业主义和管理主义形塑了职业资格证书的功能与形态

一类技能所拥有的社会权力的大小，取决于技能的专业化程度。随着科学技术的深度发展及其对社会分工的形塑，部分职业的专业化程度，已开始构成了具有影响社会发展进程的权力格局，并形成了以专业知识和技能为核心的专业权力和以专业权力为主的专业主义治理模式。根据职业系统论，一个职业（群）的专业化程度，取决于这个职业（群）的核心知识的稳定性和抽象性。专业化程度越高，职业资格的价值和功能越强。同时资格的存在，也为职业筑起了更高的护栏。当专业化达到一定程度，专业能力将会派生或演化出专业权力。这种权力被认为是以“技术权限”而非“官僚权限”为基础的。

一个不争的事实是，在英国这个国家职业资格框架率先诞生的国家，由政府主导开发的很多职业资格并未在现实中发挥作用。南非、澳大利亚、新西兰等国家也存在很多低使用率乃至零使用率的职业资格，部分原因在于职业本身的消失导致资格功能的消失，还有一部分原因则在于资格的开发并未考虑到技能本身的专业性，尤其是英国的职业资格证书往往只能提供低技能的认证，但这部分认证并不被市场和劳动者所接受。新一轮科技革命带来的自动化、数字化、智能化、数字泰勒主义等技术和生产组织方式变革，对不少岗位的操作技能形成了“替代效应”，一些过去是门槛性的职业技能逐渐被智能化技术“降维”为标准技能、可替代技能，并被封装在软件、平台、工具和设备中。这就使不少以此类技能鉴定为主的职业资格证书，失去了防止工作不稳定风险的能力。很多职业的内容在短期内发生巨大变化，维系职业存续的抽象知识不再可靠和稳定，职业的管辖权也在不断被新技术所侵蚀。然而，一些在法律、医疗、教师、信息技术等传统和新兴领域，其职业资格仍然在不断延续和发展，其原因就在于这些领域内持续的知识生产及其与实践的紧密结合，保证了支撑职业存续的抽象知识，维系乃至扩展了这些职业的范围和内涵。

然而，由于过度专业化可能会陷入专业主义和技术霸权，因此专业权力正在受到科层制的“官僚权力”的限制，以管理主义为代表的新自由主义政治经济思想逐渐兴盛和发展。“经济”“效率”“效能”是管理主义主张的社会治理原则，它把公共利益视为行政管理的终极目标，是一种功利主义的公共利益观。管理主义更多地站在社会大众权力的角度审视职业资格证书背后的专业霸权问题：一方面希望减少职业资格对职业门槛的限制，强化市场对职业资格的筛选；另一方面希望由政府作为公共利益的代表，监督乃至代行职业资格的认证工作，确保职业资格的功能受到大众的监督，最大程度维系公共利益，降低专业霸权对资格认证和人员流动的限制。某种程度上，管理主义和反专业主义在职业资格证书制度的建设上实现了合流，其共同目的在于限制资格参与社会治理的权限和能力。

当然，由技能的专业化引致的专业主义和管理主义的博弈总是处于一个动态的过程，代表公共利益的政府也并不总是与专家群体保持对立关系。相反，二者之间存在相互依赖和协同的基础和可能。一方面，专业作用的发挥受到政府管控的影响，且专业的有效性有利于政府对专业群体的赋权乃至权利让渡；另一方面，专业作用的发挥也增强了政府对专业主义的依赖，促进了管理逻辑的调整。因此，专业主义和管理主义之间围绕职业资格证书存在共治的可能，二者以何种形式共存与合作，取决于各国政治力量的历史与现实、产业政策与结构等多重因素的交互影响。

（三）基于技能专业化程度的职业资格证书治理模式

由技能的专业化引致的专业主义和管理主义的博弈，为构建国家职业资格证书制度提供了一个以权力为核心的理论框架。尽管一些研究将不同国家、经济体或资本主义形态的职业资格证书划分为若干种模式，但实际上这些实体内部的资格证书治理并非呈现单一静态特征。当把考察的时间线拉长时可以发现，每个国家内部职业资格证书制度都处于一个动态演进和复杂权力博弈的过程，而技能的专业化水平及其权力大小，是影响各国职业资格证书形态和功能的根本要素，不受意识形态、文化观念等的左右。为更好地揭示专业权力和公共权力在职业资格证书制度中的博弈和协同，这里引入“法团主义”的概念，来描述不同技能专业化水平下职业资格证书的治理模式。法团主义提供了将公民社会中的组织化利益整合进国家决策的路径，实现了国家和社会组织间的常规性互动，从而揭示了专业主义和管理主义在职业资格证书治理中的复杂互动关系。基于上述分析，职业资格的治理可分为三种模式：国家法团主义、社会法团主义和多元主义。

1. 国家法团主义——封闭式资格认证。对于专业性强、专有性强，且对社会的正常运转和存续至关重要的职业技能，应该采用国家法团主义的理念与模式，即经过国家的吸纳、认证和授权，允许某一个或若干行业组织在全国统一代为行使技能的认证权，包括设置职业资格证书的类型和数量、规定职业资格认定的内容和方法、确定资格认证与更新的模式等。同时行业组织应接受政府和人民的监督，以确保行业内部的专业权力不损害公共利益。这种封闭式的认证模式将受到国家在法律层面的确认和保护，认证组织内部实行科层化管理模式和中心化的认证方式，以确保各层级的认证机构能够统一执行认证标准、规范认证过程、维护认证权威。

2. 社会法团主义——半封闭式资格认证。对于专业性和专有性偏弱、但对社会运转具有重要基础作用的中等技能，应采用社会法团主义的理念与模式，即采取民间技能认证机构与公立技能认证机构并存的方式开展技能认证。其中：公立技能认证机构颁布技能认证基础标准、设计职业资格认定的内容和方法，并授权学校或第三方技能认证机构开展培训和认证工作。其发挥的功能是社会兜底和通用能力供给，确保中等技能相关职业从业人员的稳定供给，维护社会就业和产业发展稳定。民间技能认证机构在公立机构颁发的标准基础上，可自行设计职业资格标准，并以证书的形式予以认证。其发挥的功能是服务区域行业或企业内部形成的专有性人力资本的生产与再生产，并允许头部企业的职业资格证书或技能等级证书在行业内流通，形成半市场化的资格流通机制。

3. 多元主义——自由式资格认证。对于专业性和专有性很弱的低技能而言，无论是国家还是市场开展职业资格认定的意义并不大。首先，低技能工作通常流动频率高，且工作内容和方法受技术革新影响大，职业资格认证无法快速适应岗位变迁；其次，低技能工作往往存在于中小微企业之中，吸纳了大量在次级劳动力市场中的劳动者，以及闲置劳动力，职业资格认证可能会提升劳动者获取工作的门槛，从而影响快速就业；此外，在低技能工作中开展职业资格认定，并不一定提升个体的收入水平。一项针对我国农民工群体的研究显示，是否持有职业技能证书对农民工工资收入并没有显著影响，职业技能证书在低技能工作中存在信号失灵的现象。此外，农民工群体中，仅准入类证书被证明了存在有效的收入提升作用，水平类、技能类证书并不存在显著作用。因此，低技能岗位应最大程度控制职业资格认证的限度，或通过多元化的学习成果认证（learning-outcome based）而非标准（standard-based）的方式，构建灵活性强的资格模块库。

三、我国职业资格证书制度的改革阻滞

近年来，政府以“放管服”改革这一公共利益为目标，通过行政手段取消由政府发放或政府委托专业机构发放的职业资格许可，相关政策体现在2015年《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》、2016年《取消一批职业资格许可和认定事项的决定》、2021年《关于服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革有关工作的意见》等文件中。这导致我国职业资格的形态开始偏向于管理主义，更加强调市场调节和管理效率。但这一政策行动不可避免地对我国技能评价体系产生了一些负面影响。

（一）权力失衡：市场权力的强化与专业权力的消解

近年来政府大量取消职业资格证书，本质上是专业权力和行政权力间的再分配。从处理政府和市场的关系来看，大量取消职业资格证书的确能降低劳动者和市场主体间的交易成本，提升人力资源的流动效率，但管理主义的强化势必会消解专业主义的优势和功能：一方面，政府通过动员用人单位和社会培训评价组织参与技能评价，以去中心化的方式消解了专业主义背后原有的中心化权威，这可能会引发雇主和劳动者对新颁发证书权威性的疑虑；另一方面，政府通过市场化竞争的方式调动市场主体参与技能培训和认证，这就有可能导致证书领域内的“马太效应”，在行业内和企业之间围绕职业资格证书的权威性引发恶性竞争，或引起技能评价权力和资源的不正常集聚。

（二）过程失序：证书治理的错位与必要监管的缺位

首先，政府在职业资格证书治理领域的“放管服”，引起专业技术人员国家资格认证范围的缩小，以及中等技能和低技能领域近乎全面放开和交由市场决定，这导致中等技能评价应秉持的社会法团主义治理被消解，取而代之的则是多元主义。然而，过于自由化的证书治理模式，会受到市场调节自发性、盲目性和滞后性的负面影响，导致部分有必要由政府规制和管理的中等技能被忽视。而2020年颁布的《职业技能等级认定工作规程（试行）》（以下简称《规程》）规定“职业技能等级认定的职业（工种）为现行《中华人民共和国职业分类大典》中技能类职业（工种）”，这就导致职业技能等级与职业门类挂钩，引起职业技能认定门类数量大幅增加。这与低技能岗位多元主义的技能评价模式相违背。

其次，由符合条件的企业和社会培训评价组织承担技能等级认定工作，虽然能一定程度上弥合证书供需间的矛盾，但这取决于企业或组织自身的认定资质与工作愿景。受信息不对称等因素的影响，一些培训评价组织存在与申报信息不符、证书设计不科学等问题，尤其是在低技能职业领域开展职业技能等级认定，可能会造成社会培训资源的浪费。此外，不同地区的企业与职业教育发展水平不一，一些偏远省份经济发展落后，缺乏社会化机构和企业开展技能认定工作，无法满足市场化的技能等级认定需求。

最后，一些培训评价组织与职业院校之间围绕技能评价和证书发放，形成了利益合谋的内在动机，包括但不限于套取国家获证补贴、自行放宽评价标准、变相鼓励和强制学生考证等，从而损害技能认证背后的公共利益。

（三）结果失真：评价效度的参差与评价标准的失范

新建立的职业技能等级评价制度时间尚短，不少基础工作仍不完善：在技能认定门类方面，以岗位（工种）为单位开发的技能等级认定服务，其任务和能力内容较少、适用面较窄，与智能化背景下的社会分工和生产组织方式匹配度不高。在技能认定环境方面，一些调研结果显示，不少企业和评价机构在基本考评设施建设、考评员队伍建设、技能培训与评价支持资源建设等方面滞后，难以确保考评结果符合本人的真实水平。在技能认定内容和方法上，尽管《规程》明确要求“综合运用理论知识考试、技能操作考核、工作业绩评审、过程考核、竞赛选拔等多种评价方式”，但大部分培训评价组织是通过试卷的形式来考核学生的职业能力，这将难以全面和科学反映个体职业能力，进一步消解职业技能等级证书在劳动力市场中的信号功能和社会信誉。

由于政府全面退出职业技能等级的认定和证书发放，职业标准就成为规范职业技能等级证书的最后一道防线。然而现有的职业技能标准内容质量参差不齐，关于职业素养部分的内容有所缺失，或表述过于笼统；一些技能点和知识点缺乏对企业专家知识的开发，技能点的表述无法有效转化为课程开发的内容；对于职业思维技能体现也不够，一项对半专业化工作人员职责的研究显示，工人在工作中至少使用了观察、判断、询问、想象、记忆、评估6种思维技能，这些应在职业技能标准中有所体现。

四、我国职业资格证书制度的优化路径

未来我国职业资格证书制度改革与优化，应在专业主义和管理主义之间进行再平衡，处理好市场权力和行政权力的关系，优化职业资格认定和技能等级评价的方式，并建立职业资格证书与其他类型评价的互认互通机制。

（一）平衡资格证书治理中的市场权力和行政权力

职业资格证书治理中的法团主义，较好地兼顾了代表特定群体利益的专业团体，以及代表广大群众利益的政府间的关系，使技能参与社会治理的优势得到最大程度的发挥。然而近年来大幅度取消职业资格证书，一定程度上破坏了市场权力和行政权力在资格证书管理中的动态平衡，似乎从一个极端走向了另一个极端。动员市场主体参与技能评价、提升资格证书的市场价值在方向上并没有错，但对于何种技能能够交由市场认定，何种技能须由行政力量介入和背书，必须存在一个认定和协调机制，避免“放管服”变为“只放不管”。

首先，政府应该建立以技能专业性为基准的职业资格分类管理机制，以专业技术人员职业资格准入制度，守好专业技能的认定门槛；将中等技能中与战略产业、新兴产业相关的部分证书重新纳入政府监督和统筹范围，提高对相关企业和培训评价组织的认定标准；加强对职业技能等级证书的抽检，及时清退不必要的低技能证书。对于市场上出现的新职业、新工种，要在该职业进入快速扩张期前，依托行业组织或研究机构，系统研究支撑该职业的核心技能特征及其演进趋势，分析核心技能的专业性、专有性和重要性水平，并据此确定采用封闭式、半封闭式或自由式的资格认证模式。其次，政府要加强对各类发放证书企业和培训评价组织的监管，将培训评价组织的职责履行情况纳入政府教育督查事项。制定职业技能培训机构信用分级分类监管办法，根据机构遵守法律法规、履行培训协议和质量情况，进行分级评估，对不同等级给予相应的激励惩戒措施。此外，政府要加强与公众的信息沟通，明确培训考证途径和查证渠道。引入基于第三方评价的竞争机制，根据证书发放量、市场认可度等指标，委托相关机构发布职业资格证书含金量排名，让求职者对证书合法合规性和含金量做到心中有数。最后，政府要对企业和培训评价组织可能与学校形成的利益合谋制定规范约束，禁止将考证与就业、毕业、学分等挂钩。

（二）优化职业资格认定和技能等级评价的方式

评价方式的合理性直接决定了职业资格认定和技能等级评价的效度。现有的职业技能等级评价主要包括纸笔测试评价、观察评价和实践成果评价等方法，每种方法的适用情境和评价内容存在一定差异，应重视上述方法的科学设计和组合实施。

纸笔测验在测试学生记忆专业基础知识，和应用专业知识解决典型问题水平上有其现实价值。技能水平评价离不开对学生知识记忆、理解和运用能力的评价，即使是对行动能力有较高要求的综合问题解决能力和操作技能，也离不开对思维、逻辑和知识的运用。因此，在可见的未来，纸笔测验仍将是职业技能水平重要的评价方式，但需要关注纸笔测试题设计的科学性和适应性，发挥纸笔测验在评价学生知识结构和应用能力上的优势。

与纸笔测试不同，观察评价一般更注重操作的行为和过程，关注被评价者操作设备、仪器、工具等中介物，与外界互动并达到目标的过程及其结果，是一种历时性的评价手段。观察评价运用是否得当，取决于3个因素：一是观察得到的信息是否能达到评价的目标，这是是否可能的问题；二是事先制定的观察方案是否能收集到有效的信息，这是是否可行的问题；三是观察的实施是否能确保结果的可靠性问题，这是是否科学的问题。

实践成果评价是以个体基于实践最终完成的可见的成果为载体的评价方法。当需要评价的内容可以集中体现到可见的、具体的成果时，可采用这一方法，即给予考生一定的条件自由完成任务，在规定时间内提交可供评价的成果，由评委根据相关标准对成果的完成度、质量等进行评价。实践成果评价在职业技能评价中也有较多的应用场景，尤其是制造业、服务业中的典型工作情境、加工产品，均可以使用这一考试方法。

（三）建立职业资格证书与其他类型评价的互认互通机制

建立职业资格证书与其他类型证书的互认互通机制，是建立终身学习型社会的必由之路，也是提升职业资格证书制度稳定性和有效性的举措。

未来应重点建立职业资格、职业技能等级与职称、学历间的互认互通，同时破除资格认定和技能等级认定存在的地域与企业间的分割。一是梳理具有高度重复内容的职称考试、职业资格证书考试和职业技能等级考试，在职称与职业资格、职业技能等级密切相关的职业领域建立职称与职业资格对应关系，减少重复性证书的考取和发放。二是清理部分省份关于外省职业技能等级证书不能在本省申请技能补贴等不合理政策，通过行政和市场双重手段，促进不同地区企业和培训评价组织间职业资格证书、职业技能等级证书的互认，以证书互认促进人力资源的合理流动。三是促进职业资格证书与学历教育形成互换关系。近年来，英国、德国、日本等国家的职业资格证书制度均出现了与学历教育相融合的趋势，一些西方国家和国际组织间制定的职业资格框架，就是希望落实学历等级和职业资格等级之间的等级互换。在我国，这两者之间的直接互换仍存在现实困难，其核心在于职业资格证书和学历证书对于个体能力的认定内容、范围和效力不同，但职业资格证书可以替代学历教育中的一些课程学分或学习经历。

【李政，华东师范大学职业教育与成人教育研究所副研究员】

原文刊载于《中国高教研究》2023年第11期